Las enseñanzas extraídas de la reciente crisis
económica, financiera y de la deuda soberana han dado lugar a una serie de
reformas sucesivas de las normas de la UE mediante las que se han introducido,
entre otros mecanismos, nuevos sistemas de supervisión de las políticas
presupuestarias y económicas, y un nuevo calendario presupuestario para la zona
del euro.
Esas nuevas normas (recogidas en el «paquete de
seis medidas» o «Six Pack», el paquete legislativo sobre supervisión
presupuestaria o «Two Pack» y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza) se engarzan en el calendario de adopción de políticas de la UE,
también llamado «Semestre Europeo». Se trata de un sistema integrado que asegura
la existencia de normas más claras, una mejor coordinación de las políticas
nacionales a lo largo del año, un seguimiento regular y una mayor celeridad en
la imposición de sanciones por inaplicación de las reglas. Además, ese marco
ayuda a los Estados miembros a cumplir sus compromisos en materia presupuestaria
y de reforma, consolidando al mismo tiempo la Unión Económica y Monetaria.
A continuación se describen las principales
características de ese nuevo sistema.
COORDINACIÓN A LO LARGO DEL AÑO: EL SEMESTRE
EUROPEO
Antes de la crisis, la planificación de las
políticas presupuestarias y económicas de la UE se ajustaba a procesos
diferentes. No se disponía de un panorama global de los esfuerzos realizados al
nivel nacional, y los Estados miembros carecían de toda posibilidad de debate
sobre una estrategia colectiva para la economía de la UE.
Coordinación y orientación
Gracias al Semestre Europeo, introducido en 2010,
los Estados miembros pueden debatir sus planes presupuestarios y económicos con
los otros países de la UE en momentos específicos del año. Ese mecanismo permite
a los Estados miembros efectuar observaciones sobre los planes de los demás y a
la Comisión ofrecer a los Estados miembros directrices de actuación a tiempo,
antes de la toma de decisiones al nivel nacional. La Comisión vigila además si
los Estados miembros están avanzando hacia los objetivos de creación de empleo,
educación, innovación, clima y reducción de la pobreza recogidos en Europa 2020,
la estrategia de crecimiento a largo plazo de la UE.
Un calendario preciso
El ciclo arranca cada año en el mes de noviembre
con el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (prioridades económicas
generales para la UE), en el que se presentan a los Estados miembros directrices
de intervención para el año siguiente.
Las recomendaciones específicas por países
publicadas en la primavera ofrecen a los Estados miembros recomendaciones a la
medida sobre las reformas estructurales de mayor calado, para cuya consecución
se requiere a menudo más de un año.
La actividad de supervisión presupuestaria de la
zona del euro se intensifica hacia el final del año con la presentación de los
proyectos de planes presupuestarios por los Estados miembros, su evaluación por
parte de la Comisión y su discusión por los ministros de economía y hacienda de
la zona del euro. La Comisión pasa también revista a la política presupuestaria
de la zona del euro en su conjunto.
La Comisión procede a varios controles anuales de
la ejecución de las prioridades y reformas, centrándose en la zona del euro y en
los países con problemas presupuestarios o financieros.
·
Noviembre: El
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento fija las prioridades económicas
generales de la UE para el año siguiente, y el Informe sobre el Mecanismo de
Alerta determina los Estados miembros que presentan riesgos de desequilibrios
económicos. La Comisión publica sus dictámenes sobre los proyectos de planes
presupuestarios (para todos los países de la zona del euro) y los programas de
asociación económica (para los países de la zona del euro con déficits
presupuestarios excesivos). Los ministros de economía y hacienda de los países
de la zona del euro también discuten los planes presupuestarios.
·
Diciembre: Los
Estados miembros de la zona del euro aprueban sus presupuestos anuales
definitivos, teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión y los
dictámenes de los ministros de economía y hacienda.
·
Febrero/marzo: El
Parlamento Europeo y los ministros competentes de la UE (trabajo, economía y
hacienda, y competencia), reunidos en el Consejo, debaten el Estudio Prospectivo
Anual sobre el Crecimiento. La Comisión publica sus previsiones económicas de
invierno. Basándose en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, el
Consejo Europeo adopta las prioridades económicas de la UE. También en esta
época del año, la Comisión publica los análisis exhaustivos de los Estados
miembros con desequilibrios potenciales (determinados en el Estudio Prospectivo
Anual sobre el Crecimiento).
·
Abril: Los
Estados miembros presentan sus programas de estabilidad/convergencia (planes
presupuestarios a medio plazo) y sus programas nacionales de reforma (planes
económicos), que deben ajustarse a todas las recomendaciones previas de la UE.
Preferentemente, el plazo anual de presentación de estos programas termina el 15
de abril y en ningún caso puede rebasar el 30 de abril. Eurostat publica las
cifras comprobadas de deuda y déficit del año anterior, paso importante para
asegurarse de que los Estados miembros están cumpliendo sus objetivos fiscales.
·
Mayo: La Comisión
propone recomendaciones específicas por países, es decir, directrices
estratégicas a medida para cada Estado miembro basadas en las prioridades
destacadas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y en la
información de los planes recibidos en el mes de abril. También en el mes de
mayo, la Comisión publica sus previsiones de primavera.
·
Junio/julio: El
Consejo Europeo refrenda las recomendaciones específicas por países y los
ministros de la UE las debaten en el Consejo. Los ministros de economía y
hacienda de la UE las adoptan en el mes de julio.
·
Octubre: Los
Estados miembros de la zona del euro presentan a la Comisión (no más tarde del
15 de octubre) proyectos de planes presupuestarios para el año siguiente. Si
algún plan diverge respecto de los objetivos a medio plazo del Estado miembro
correspondiente, la Comisión puede solicitar su reelaboración.
UN EJERCICIO MÁS RESPONSABLE DE LA FUNCIÓN
PRESUPUESTARIA
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento se instauró
al mismo tiempo que la moneda única para conseguir una hacienda pública saneada.
No obstante, su modo de aplicación en el periodo anterior a la crisis no logró
impedir que se produjeran graves desequilibrios presupuestarios en algunos
Estados miembros.
Se ha reformado a través del «paquete de seis
medidas» (que adquirió rango legislativo en diciembre de 2011) y el paquete
legislativo sobre supervisión presupuestaria (cuya entrada en vigor se produjo
en mayo de 2013), reforzados por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza (cuya entrada en vigor se produjo en enero de 2013 en los 25 países
signatarios).
Mejores normas
·
Límites del déficit global y de la
deuda: los límites del 3 % del PIB para el déficit y
del 60 % del PIB para la deuda se fijan en el Pacto para la Estabilidad y el
Crecimiento y están consagrados en el Tratado. Siguen siendo
vigentes.
·
Mayor énfasis en la deuda: las nuevas normas permiten dar aplicación efectiva al límite de deuda
del 60 % del PIB existente, lo que significa que pueden quedar sujetos al
Procedimiento de Déficit Excesivo los Estados miembros con ratios de deuda que
sean superiores al 60 % del PIB y que no se reduzcan en la medida suficiente (es
decir, cuyo exceso por encima del 60 % no disminuya al menos en una media del
5 % anual a lo largo de tres años).
·
Nuevo valor de referencia para los
gastos: con arreglo a las nuevas normas, el aumento del
gasto público no debe ser superior al del crecimiento potencial del PIB a medio
plazo, salvo si está compensado por un aumento equivalente de los
ingresos.
·
Importancia de la situación presupuestaria
subyacente: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento hace
más hincapié en el saneamiento de la hacienda pública en términos estructurales
(teniendo en cuenta los efectos en el déficit de la desaceleración de la
economía o las medidas puntuales). Los Estados miembros fijan sus propios
objetivos presupuestarios a medio plazo y los actualizan al menos cada tres años
con el fin de aumentar su saldo estructural en un 0,5 % del PIB al año. De este
modo, se crea un margen de seguridad para impedir que el déficit global supere
el 3 % y se insta a los Estados miembros, especialmente aquellos cuyo nivel de
endeudamiento supera el 60 % del PIB, que hagan un mayor esfuerzo en las
coyunturas económicas favorables y un menor esfuerzo en las
desfavorables.
·
Pacto presupuestario para 25 Estados
miembros: con arreglo al Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza (TECG), a partir de enero de 2014 los objetivos
presupuestarios a medio plazo deben recogerse en la legislación nacional, y los
déficits estructurales limitarse al 0,5 % del PIB (porcentaje que puede aumentar
al 1 % si la ratio deuda/PIB es considerablemente inferior al 60 %). Estas
medidas se conocen como Pacto presupuestario. El Tratado contempla asimismo
mecanismos de corrección automáticos en caso de rebasamiento del límite de
déficit estructural (o de desviación respecto de la senda de ajuste para su
consecución); en tal caso, los Estados miembros tendrían que indicar en su
legislación nacional cómo y cuándo rectificarían la desviación en sus sucesivos
presupuestos.
·
Flexibilidad durante las
crisis: al centrarse en la situación presupuestaria
subyacente a medio plazo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento puede aplicarse
con flexibilidad durante las crisis. Si el crecimiento se deteriora de forma
imprevista, los Estados miembros con déficits presupuestarios de más del 3 % del
PIB pueden obtener un plazo suplementario para corregirlos, siempre que hayan
realizado el esfuerzo estructural necesario. A esta flexibilidad se acogieron en
2012 España, Portugal y Grecia y en 2013 Francia, los Países Bajos, Polonia y
Eslovenia.
Mejor cumplimiento de las reglas
·
Mejor prevención:
los Estados miembros son evaluados en relación con el cumplimiento de sus
objetivos presupuestarios a medio plazo tal como aparecen fijados en los
programas de estabilidad o de convergencia (planes presupuestarios trienales;
los primeros para los países pertenecientes a la zona del euro y los segundos
para los otros Estados miembros de la UE) que presentan en el mes de abril.
Estos planes y programas son publicados y examinados por la Comisión y el
Consejo y utilizados en la elaboración de las recomendaciones específicas por
países que la Comisión formula cada primavera.
·
Alerta temprana:
si detecta una desviación significativa respecto de los objetivos a medio plazo
o de la senda de ajuste hacia su consecución, la Comisión dirige al Estado
miembro una advertencia que debe ser refrendada por el Consejo y que puede
hacerse pública. Seguidamente, la situación es supervisada a lo largo del año y,
si no se rectifica, la Comisión puede proponer un depósito con devengo de
intereses del 0,2 % del PIB (solo en la zona del euro), que debe ser aprobado
por el Consejo. Este depósito puede reintegrarse al Estado miembro si corrige la
desviación.
·
Procedimiento de Déficit Excesivo
(PDE): si los Estados miembros incumplen el criterio
relativo al déficit o el relativo a la deuda, se les aplica un Procedimiento de
Déficit Excesivo con arreglo al cual quedan sometidos a una vigilancia reforzada
(habitualmente, cada tres o cada seis meses) y se les impone un plazo para
corregir su déficit. La Comisión lleva a cabo controles de cumplimiento de las
condiciones a lo largo de todo el año sobre la base de las previsiones
económicas regulares y los datos de Eurostat. La Comisión puede solicitar
información complementaria o recomendar la adopción de medidas adicionales a
todos aquellos Estados miembros sujetos al riesgo de incumplir los plazos de
corrección del déficit.
·
Aceleración de las
sanciones: las sanciones financieras se imponen con
mayor celeridad y pueden incrementarse gradualmente en el caso de los Estados
miembros de la zona del euro sometidos al Procedimiento de Déficit Excesivo. El
fracaso en la reducción del déficit puede suponer multas del 0,2 % del PIB. Las
multas pueden subir hasta un importe máximo del 0,5 % del PIB si se detecta
fraude en las estadísticas. Las sanciones pueden incluir la suspensión de la
financiación con cargo a los Fondos Regionales de la UE (incluso para los países
no pertenecientes a la zona del euro). En paralelo, los 25 Estados miembros
firmantes del TECG pueden ser penalizados con una multa del 0,1 % del PIB si no
incorporan correctamente el Pacto Presupuestario a su legislación
nacional.
·
Nuevo sistema de votación: las mayor parte de las decisiones de sanción con arreglo al
Procedimiento de Déficit Excesivo se adoptan mediante votación por mayoría
cualificada inversa, lo que significa que las multas se consideran aprobadas por
el Consejo salvo si las revoca una mayoría cualificada de Estados miembros; esta
posibilidad era inexistente antes de la entrada en vigor del «paquete de seis
medidas». Además, los 25 Estados miembros signatarios del Tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza han acordado reproducir el mecanismo de
voto por mayoría cualificada inversa en fases aún más tempranas del
procedimiento, por ejemplo al decidir si se aplica el Procedimiento de Déficit
Excesivo a un Estado miembro determinado.
REFUERZO DE LA SUPERVISIÓN EN LA ZONA DEL
EURO
La crisis ha puesto de manifiesto que las
dificultades en un Estado miembro de la zona del euro pueden tener importantes
efectos de contagio en los países vecinos; la necesidad de contener los
problemas antes de que adquieran carácter sistémico justifica por lo tanto el
refuerzo de la supervisión.
El paquete legislativo sobre supervisión
presupuestaria, que entró en vigor el 30 de mayo de 2003, introdujo un nuevo
ciclo de supervisión para la zona del euro, con la presentación, todos los meses
de octubre, de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros
(excepto los sometidos a programas de ajuste macroeconómico). A continuación, la
Comisión emite su dictamen al respecto.
Este mecanismo permite un seguimiento más
exhaustivo de los países de la zona del euro en situación de déficit excesivo y
un control más estricto de los que se enfrentan a dificultades más
graves.
·
Los Estados miembros sujetos al
Procedimiento de Déficit Excesivo deben no solo
presentar planes presupuestarios sino también programas de asociación económica
que contengan reformas fiscales estructurales detalladas (por ejemplo, los
sistemas de pensiones, los sistemas tributarios o la sanidad pública), a fin de
corregir sus déficits de forma duradera.
·
Los Estados miembros con dificultades
financieras o beneficiarios de programas de ayuda cautelar con cargo al
Mecanismo Europeo de Estabilidad son objeto de una
supervisión reforzada, lo que implica que están sujetos a misiones periódicas de
examen por parte de la Comisión y deben facilitar datos adicionales, por
ejemplo, sobre sus sectores financieros.
·
Programas de asistencia
financiera: los Estados miembros cuyas dificultades
pudieran acarrear «efectos adversos significativos» al resto de la zona del euro
pueden ser instados a preparar programas de ajuste macroeconómico completos. La
decisión corresponde al Consejo, que actúa por mayoría cualificada a propuesta
de la Comisión. Esos programas están sujetos a misiones de examen trimestrales y
al cumplimiento de estrictas condiciones como contrapartida de la posible ayuda
financiera.
·
Supervisión post-programas:
los Estados miembros siguen sujetos a supervisión una
vez concluidos los programas en tanto sigue pendiente el reembolso del 75 % de
la asistencia financiera recibida.
EXTENSIÓN DE LA SUPERVISIÓN A LOS
DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS
Partiendo de la experiencia de la crisis, las
reformas del «paquete de seis medidas» introdujeron un sistema de supervisión de
las políticas económicas en sentido amplio, a fin de detectar con mucha más
antelación problemas tales como las burbujas inmobiliarias, las crisis bancarias
o el declive de la competitividad. Este mecanismo se conoce como procedimiento
de desequilibrio macroeconómico y se compone de una serie de pasos
consecutivos:
·
Mejor prevención:
todos los Estados miembros siguen presentando sus programas nacionales de
reforma, ejercicio que se desarrolla ahora todos los meses de abril. Esos
programas son publicados por la Comisión y examinados para asegurar que todas
las reformas proyectadas se ajustan a las prioridades de crecimiento y de empleo
de la UE, incluida la Estrategia Europa 2020 de crecimiento a largo
plazo.
·
Alerta temprana:
los Estados miembros son sometidos a un cribado para la detección de
desequilibrios potenciales merced a un cuadro de once indicadores (a los que se
añaden indicadores auxiliares y otra información) que miden la evolución de
distintos aspectos económicos a lo largo de un periodo determinado. Todos los
meses de noviembre, la Comisión publica los resultados de ese proceso en el
Informe sobre el Mecanismo de Alerta. El informe
determina los Estados miembros para los que se requiere un estudio más detallado
(o análisis exhaustivo) pero no extrae conclusiones.
·
Análisis exhaustivos: la Comisión lleva a cabo este tipo de análisis para los Estados
miembros que, según el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, presentan un riesgo
potencial de desequilibrio. El análisis exhaustivo se publica en primavera y
confirma o desmiente la existencia de desequilibrios y su carácter excesivo. Los
Estados miembros son instados a tener en cuenta las conclusiones de los análisis
exhaustivos en sus planes de reformas para el año siguiente. Los resultados se
incorporan a las directrices que la Comisión ofrece a cada Estado miembro en sus
recomendaciones específicas por países al final de mayo.
·
Procedimiento de desequilibrios
excesivos: si la Comisión concluye que existen
desequilibrios excesivos en un Estado miembro determinado, puede recomendar que
el Estado miembro elabore un plan de medidas correctoras con el calendario
correspondiente para las nuevas medidas. Esta recomendación es aprobada por el
Consejo. La Comisión controla a lo largo de todo el año si se están aplicando
las políticas recogidas en el plan.
·
Multas para los Estados miembros de la
zona del euro: las multas se imponen como último
recurso y se perciben en caso de reiterada inaplicación de las medidas
oportunas, no a causa de los propios desequilibrios. Por ejemplo, si la Comisión
concluye repetidamente que un plan de medidas correctoras no es satisfactorio,
puede proponer que el Consejo imponga una multa del 0,1 % del PIB al año
(únicamente en la zona del euro). También pueden imponerse sanciones si los
Estados miembros no adoptan las medidas recogidas en el plan (la sanción inicial
es un depósito con devengo de intereses del 0,1 % del PIB, que puede convertirse
en multa en caso de incumplimiento reiterado). Las sanciones se consideran
aprobadas salvo si las revoca una mayoría cualificada de Estados miembros.
UN PLAN DIRECTOR PARA EL FUTURO
Las reformas acometidas en los tres últimos años
no tienen precedente, pero la crisis ha revelado el gran crecimiento de la
interdependencia de nuestras economías desde la fundación de la Unión Económica
y Monetaria. Es grande la necesidad de que los países de la zona del euro
trabajen codo a codo en la adopción de decisiones que tengan en cuenta los
intereses generales de los demás países de esa zona.
Los proyectos de la Comisión para el futuro se
recogen en la Comunicación titulada «Un Plan director para una Unión Económica y
Monetaria profunda y auténtica», publicada el 28 de noviembre de 2012. Este plan
indica como reforzar en los próximos meses y años las reformas ya realizadas.
A partir de ese plan director, la Comisión ha
desarrollado sus ideas sobre la forma de alentar y apoyar a los Estados miembros
que están aplicando reformas difíciles. Esas propuestas
se perfilarán tras el debate correspondiente en el Consejo Europeo.
No hay comentarios:
Publicar un comentario